UAEN
О мире договариваются с врагами, а не с друзьями: эксперты — о путях и рисках урегулирования конфликта на Донбассе
15 апреля, 2018

Наталья Гуменюк

Сколько международных миротворцев нужно на Донбассе? При каких условиях их миссия будет успешной, а в каких случаях их привлечения может стать ловушкой и только заморозить конфликт? Что нужно, чтобы боевики гарантированно сложили оружие? Какой должна быть полиция в районе, где шла война, и как правоохранители должны взаимодействовать с военными? Кому и как решать, кто подпадает под амнистию?

Все эти вопросы Громадское задало, вероятно, одним из лучших специалистов в мире в сфере урегулирования региональных конфликтов, которые приехали сотрудничать с украинскими правоохранителями.

    РУПЕРТ СМИТ

Генерал Смит был заместителем Верховного главнокомандующего Объединенных Вооруженных Сил НАТО в Европе с 1998 по 2001-й. В частности, во время балканской операции НАТО, включая бомбардировки в Косово. Он также возглавлял Охранные силы ООН в Сараево в 1995 году. С 1996 по 1998-й, перед подписанием соглашения в Северной Ирландии, командовал там британскими военными.

С 2009 года Смит был членом Стратегической группы советников при Министерстве обороны и единственным военным на Форуме национальной безопасности Великобритании, консультировал премьер-министра и Кабинет министров с 2008-го по 2010 годы.

   УИЛЬЯМ ДЖЕФФРИ

Самый высокопоставленный британский чиновник, занимавшийся внедрением мирного соглашения в Северной Ирландии сразу после перемирия — с 1998-го по 2002 годы.

Имеет большой опыт в вопросах правосудия и национальной безопасности. Во время терактов в 2005 году был координатором по вопросам безопасности и разведки. Работал в Министерстве обороны с 2005 года вплоть своей отставки в 2010 году.

   ДЖОРДЖ АНДЕРСОН

Сейчас Джордж Андерсон консультирует ООН, Всемирный банк и неправительственные организации в вопросах изменениях конституции, в частности в вопросах децентрализации и распределения ресурсов в условиях конфликтов. Долгое время был экспертом группы Медиаторов ООН. Также — членом канадского правительства, в частности, занимался вопросами энергетики, финансов и международных отношений. Был заместителем министра по делам отношений между провинциями, а затем замминистра природных ресурсов (2002-2005 годы). Андерсон — бывший президент и исполнительный директор Форума федераций.

Миротворцы: риски и возможности

Может ли миротворческая миссия на Донбассе быть эффективной, если не контролировать российско-украинскую границу?

Руперт Смит: По моему опыту — нельзя вводить миротворческий контингент, если нет нормального соглашения о прекращении огня, которому можно доверять. Это делает ситуацию более запутанной и решать ее становится намного сложнее.

Приведу пример из войны на Балканах: не было никакого соглашения. Совет Безопасности ООН решил развернуть миротворческую миссию, когда не было прекращения огня. Миротворцев вовлекли в конфронтацию в Боснии и Герцеговине. Это как быть «заложником со щитом» — ты заложник одной или другой стороны в переговорах, и был щитом в конфликте, когда одна сторона хотела напасть на другую.

В конце концов такую ​​расстановку сил сломали, мы вырвались из ловушки после трагедии в Сребренице. Тогда нам, миротворцам, дали право применить гораздо больше силы. Мы получили подкрепление, сняли осаду Сараево, а Ричард Холбрук (один из самых влиятельных дипломатов последних десятилетий) начал переговоры, которые завершились подписанием Дейтонских соглашений (договор о прекращении огня, разделении враждующих сторон и обособлении территорий, которое положило конец гражданской войне в Боснии и Герцеговине в 1992—1995 гг.).

Но не хочется когда-нибудь снова оказаться в такой ситуации. Ни одна страна не захочет предоставлять свои войска в международную миссию, пока стороны не договорятся.

«После трагедии в Сребренице миротворцам дали право применить гораздо больше силы, они получили подкрепление и сняли осаду Сараево»

Существует ли риск, что размещение международных войск просто заморозит конфликт?

Руперт Смит: Международные войска никогда не прекращают конфликты. Замороженные конфликты возникают тогда, когда вы останавливаете сам конфликт, но не решаете проблему конфронтации сторон.

Сколько миротворцев нужно на Донбассе?

Размер контингента прямо пропорционален тому, насколько соглашение глубоко и детально проработано. Это не решается, когда контингент уже прибыл, а делается перед введением миротворческой миссии. Количество должно быть адекватно территории. И единой формулы расчета нет. Сначала следует разработать задачи: сколько мест для хранения оружия, какие пункты пересечения границы необходимо контролировать.

Генерал Руперт Смит, заместитель Верховного Главнокомандующего Объединенными Силами Европы (1998-2001 годы), командующий Охранными силами ООН в Сараево (1995 год)

Поэтому нужно посчитать, сколько необходимо людей, какая коммуникация должна быть между ними, подумать, как они будут себя защищать. Это безоружная группа наблюдателей? Тогда как они будут действовать, если договоренности не сработают? Военные просто покинут территорию?

Или контингент будет иметь право применять оружие для обороны? Если миротворцев атаковали, они смогут защитить себя, но на этом все? Или они будут иметь мандат внедрять договоренности и в случае необходимости смогут применить силу? В последнем случае речь идет о достаточно большом количестве, поскольку они должны быть готовы дать отпор.

Курт Волкер — спецпредставитель США в украинских переговорах, после разговора с российским коллегой (Владиславом) Сурковым (помощник президента РФ), сказал: если не можем написать финальные условия договоренности, то стоит делать первые шаги. Например, сначала миротворцев могут разместить только на линии соприкосновения, а впоследствии — на всей оккупированной территории. Но если все «застрянет» на первом этапе? Каковы риски пошагового подписания соглашения?

Джеффри: Наибольший риск для Украины сегодня в том, что люди ухватятся за идею миротворческой миссии, что это и есть решения конфликта. Вместо того, чтобы продолжить решать краеугольные проблемы этой войны.

Если миротворческую операцию рассматривать как самый простой способ отложить обсуждение сложных и насущных вопросов, это приведет к замороженному конфликту. Я уважаю военных, но они не решают политические конфликты. На определенном этапе нужно сделать действенные и последовательные политические шаги.

Были ли примеры, когда другая страна и сторона конфликта контролировала территорию, где размещали миротворцев?

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: эксклюзивное интервью Громадского с Волкером: «Чтобы миротворцы ООН зашли на Донбасс, Россия должна вывести свои силы»

Смит: Первое, что приходит в голову, — Кипр. В этом конфликте в определенной степени непосредственно участвовали и Греция и Турция. Там есть турецкие деревни, греческие деревни, все они перемешаны между собой. А силы ООН разбросаны в районах, где между селами существует больше всего напряжения.

Красные линии и принципы переговоров с сепаратистами

Многие украинцы обеспокоены стремлением России привлечь сепаратистов к обсуждению условий размещения миротворцев на Донбассе, ведь это может стать легитимизацией вооруженных группировок. Какие здесь могут быть предостережения?

Смит: Я всегда считал полезным рассматривать отдельно конфликт, то есть бои и людей, которые их ведут, и конфронтацию — политические вопросы.

В определенный момент придется иметь дело с теми, кто ведет бои. Иначе почему они должны прекратить это делать? Вы договариваетесь о мире со своими врагами, а не со своими друзьями.

Андерсон: Это не обязательно освобождает их от ответственности за преступления. Есть практическая сторона, скажем, разоружение. Другие вопросы вы с ними обсуждать не будете, ведь эти люди не являются законными представителями широкого общественного мнения.

Главный вопрос, который встал во время нашего семинара с украинскими правоохранителями, — как договариваться? Сейчас за столом переговоров и Россия, и Украина, но готовы ли вы говорить с теми, кто называет себя «лидерами правительств» на оккупированных территориях? И здесь стоит определиться: что именно вы готовы обсудить, а что нет.

Самое главное — найти с той стороны правильного переговорщика для ключевых вопросов. По моему мнению, все равно определенные договоренности будут. А вопросы, по которым той стороне не хватит легитимности, можно отложить и вернуться к ним после проведения там выборов.

Джеффри: Думаю, все усложняет очевидное участие Российской Федерации. Есть вопросы, которые выходят за пределы деятельности тех, кто совершает террористические акты на востоке Украины.

Уильям Джеффри, директор по политическим вопросам по делам Северной Ирландии (1998-2002)

В наиболее знакомом для меня конфликте — в Северной Ирландии — мы были объектом многолетней террористической кампании Ирландской республиканской армии. Но, в конце концов, должны были проводить переговоры с их политическими представителями. Но прежде всего нужно было прекратить огонь. Независимо от того, насколько ужасными были некоторые террористические акты, мы взаимодействовали с людьми, которые их совершили.

Урок, который я усвоил: чтобы мирные переговоры были успешными, не стоит проводить много абсолютных красных линий. Вы должны быть гибкими и изобретательными. К примеру, часть соглашения в Северной Ирландии состояла в том, что Ирландия изменит конституцию и откажется от претензий на территорию Северной Ирландии, которая была записана в их основном законе. Это достаточно важная вещь для любой суверенной страны.

Нам помог один факт — и я не буду отрицать, что это контрастирует с ситуацией, которая сложилась здесь, — Великобритания и наши соседи в Ирландии были действительно заинтересованы в урегулировании.

А если общество не без причины видит в соглашении что-то несправедливое, что весь этот процесс урегулирования глубоко несправедлив, а следовательно и договоренности будут такими. Поэтому и политики крайне осторожны. Какими были решающие факторы, когда общество смирилось с компромиссом?

Джеффри: Работая в Северной Ирландии, мы уделяли мало внимания примирению в далекой перспективе. И подписание мирного соглашения не принесло исцеления.

В Северной Ирландии до сих пор нет полного восприятия. Мирное соглашение на референдуме поддержало большинство, но всегда остается меньшинство, которое считает этот путь ошибочным. Немало оппонентов договора не изменили взглядов до сих пор. В долгосрочной перспективе цена вопроса для Украины огромная. И иметь такие отношения, которые есть сейчас с Россией, очень-очень долго — не то, чего бы хотелось.

То есть, можно говорить с сепаратистами, как по учебнику по конфликтологии выяснять их настоящие интересы, искать аргументы и тому подобное. Но если в России нет интереса решать конфликт, то может все это бесполезно?

Джеффри: Именно поэтому мы трое не слишком охотно высказываемся по решению российско-украинского конфликта. Ведь важный аспект — это отношения с Москвой. Я чувствую, что конфликт не решится, пока две страны четко не найдут общий язык.

Но если этого достичь, все равно понадобится внутриполитическое урегулирования на освобожденной территории Украины. Это то, с чем мы столкнулись в Великобритании.

Мы знаем, что Россия — это слон в этой комнате. В том смысле, что действительно эффективные переговоры — это договоренности с ней. Но многие вопросы надо решать на местном уровне. Меня поразил позитивный дух здешних людей, с которыми я познакомился во время визитов в Украину. Это вдохновляет и дает ощущение оптимизма.

Насколько дорого может обойтись урегулирования конфликта? В частности, реформы, разоружение, судебные процессы?

Андерсон: А сколько стоит то, что у вас есть сегодня? Какая буквальная цена конфликта? Подумайте, сколько тратится на армию. Сколько денег теряется из-за отсутствия нормальных отношений с немалой территорией на востоке вашей страны. Не мое дело все это считать, но статус-кво обходится слишком дорого, если речь идет сугубо о деньгах.

Дороже ли это стоимости договора? Продуманный процесс урегулирования не такой уж и дорогой. Деньги надо вложить в восстановление, но чем тщательнее, более всеобъемлющим будет мирное соглашение, тем меньше нужно тратить на военные и миротворческие механизмы.

Мой источник оптимизма в том, что для России и Украины цена этого конфликта крайне высока. А значит должно быть и желание решать, а не замораживать проблему.

«Деньги надо вложить в восстановление (физических разрушений на Донбассе - ред.), Но чем тщательней, всеобъемлющей будет мирное соглашение, тем меньше нужно тратить на военные и миротворческие механизмы»

Работа полиции в условиях конфликта

Господин Джеффри, вы были политическим руководителем по делам Северной Ирландии в течение интересного времени. 1998 — 2002-й годы — первые 4 года после подписания соглашения, когда и были реализованы все договоренности. Вы имели дело с созданием новой полиции и занимались безопасностью. Какие самые важные вызовы? Без сомнения, если говорить об Украине, такая перспектива кажется далекой, однако, каковы важнейшие практические вопросы? Как не просто гарантировать безопасность в регионе, но и решить что-то с теми людьми, которые были там и держали в руках оружие?

Джеффри: В Северной Ирландии для подписания Соглашения ключевой была именно охрана правопорядка. До этого в полиции Северной Ирландии одна община преобладала над меньшинством, и националисты, которые поддерживали объединенную Ирландию, не были представлены в полиции вообще. Следовательно полиция воспринималась как таковая, которая однозначно представляет одну сторону конфликта.

Независимая комиссия внесла предложение о создании Полицейской Службы Северной Ирландии. Самым большим вызовом, который предстал перед комиссией, было создание действенного правоохранительного органа — квалифицированного, эффективного, который действительно будет бороться с преступностью, будет представлять все общины, уважать права человека, будет справедливым и объективным по отношению к населению, и сотрудничать с ним.

Что касается Украины, ситуация здесь иная. Полиция здесь не в центре конфликта, как было у нас. Но это и ваше преимущество. Кроме того, уже несколько лет продолжается реформирование полиции и есть определенный прогресс. Итак, вы не начинаете с чистого листа.

Как вы отбираете новобранцев? Что делаете с теми, кто служил и сражался на другой стороне?

Джеффри: В Северной Ирландии, где сосуществуют две общины, именно фактор полиции, которая справедливо представляла бы различные сообщества, был ключевым. И за последнее десятилетие состав полиции значительно изменился. Но, как и в любой другой полицейской службе, мы не берем людей, у которых кровь на руках, против которых выдвигались серьезные уголовные обвинения.

Однако мы и не дискриминируем по политическим взглядам. И это принесло успех в рекрутинге новобранцев. По ситуации в Украине, очевидно, будут сомнения относительно службы в полиции тех, кто совершал какие-то действия на оккупированных территориях.

В Северной Ирландии не шла речь о том, чтобы сразу прекратить существование одних полицейских сил, создав взамен другие. Это была полная реорганизация. Была долгосрочная перспектива реформирования, однако установили четкую дату, когда начнут работать новые правоохранители. Определенное количество офицеров ушли, было много новобранцев. Важнейшим фактором были лидерские качества руководителей.

«До реформы и создания Полицейской Службы Северной Ирландии полиция в этой стране воспринималась как та, которая однозначно представляет одну сторону конфликта и не является объективной по отношению к населению»

Каким должно быть взаимодействие между полицией и военными в зоне конфликта?

Смит: Интересный пример — это Косово. Когда ввели международный миротворческий контингент, сербских военных и полицию отозвали. Поэтому возник вакуум: как должно работать гражданское право и система правопорядка? Ведь военные за это не отвечают. Поэтому ООН создала отдельную международную полицейскую миссию. Понадобилось пять лет, чтобы создать новую полицию Косово, и постепенно международные полицейские силы вывели.

В Северной Ирландии закон был достаточно ясным: солдат должен помогать полицейскому. Даже если я генерал и командую всеми военными Северной Ирландии, я должен поддерживать начальника полиции.

В Северной Ирландии противостояли террористической деятельности в широком смысле. Итак, есть опасения, что и после мирного соглашения будут происходить теракты, будут появляться новые формы насилия. Поэтому в регионе понадобится больше полиции, силовых структур, когда надо будет восстанавливать доверие населения и показывать, что власть не у тех, у кого есть оружие.

Джеффри: Все наши страны так или иначе сталкивались с терроризмом и с тем, что полиция должна быть готова к таким вызовам. Это стиль полицейской деятельности, который должен гармонично ориентироваться на общество. Британская полиция постоянно с этим сталкивается.

В Северной Ирландии существует угроза со стороны групп, которые считают себя преемниками ИРА, теми, кто откололся от ИРА. Преимущество достигнутого мирного соглашения в том, что эти группировки не имеют такой поддержки со стороны общества, которое в свое время было у Ирландской республиканской армии. Итак, если община поддерживает мирное соглашение, это значительно уменьшит уровень террористической угрозы после конфликта или даже от нее полностью удастся избавиться.

Разоружение и амнистия

Что делать с невероятным количеством оружия, и как вообще разоружать? Как после достижения договоренности работать с людьми, которые раньше держали в руках оружие?

Джеффри: Извините, что повторяюсь, но опыт других стран показывает, что отправной точкой является мирное соглашение. Именно оно должна предусматривать, что делать с оружием.

В Северной Ирландии договоренность предусматривала, что все стороны соглашения будут делать «все возможное», чтобы вывести все вооружение в течение двух лет. Но террористические группировки, беря на себя обязательства, очевидно, имели собственные представления о «всем возможном». И период разоружения длился значительно дольше. В лучшем случае еще одно десятилетие.

В Колумбии это произошло гораздо быстрее, поскольку соглашение фактически предусматривало передачу ФАРК (Революционные вооруженные силы Колумбии — ред.) своего оружия в специальные центры Организации Объединенных Наций так, чтобы ООН могла за это ручаться.

«Опыт других стран показывает, что отправной точкой является мирное соглашение, которое должно предусматривать, что делать с оружием»

Как различать тех, кто совершал преступления, от тех, кто просто служил, был частью аппарата, управления? Не всегда можно до конца проверить и понять, кто и что делал, в чем заключалась работа в так называемой «политической части» таких образований, как «ДНР». Это может касаться многих людей, которые не хотят поддерживать никакие соглашения, ведь уверены, что возвращение под контроль Украины для них будет концом всего.

Джеффри: Я не хочу быть человеком, который выписывает украинцам рецепты по столь сложному вопросу. Есть ощущение, что параллельно с тем, как проходят переговоры между Россией и Украиной, также должны вестись разговоры, как учесть интересы украинцев, оказавшихся в той части страны. Какой будет судьба лиц, принимавших участие в деятельности самопровозглашенных республик, также должно определять соглашение.

Андерсон: Следует различать настоящих преступников и избегать роли так называемого «карателя» в широком смысле. Вся политика достижения компромисса должна показать людям на оккупированных территориях, что их радостно приветствуют в Украине как украинских граждан, и относиться к ним как к украинским гражданам. Показать, что не будет «общей чистки».

Это должно стать укреплением единства нации и восстановлением личных связей между общинами. Если изначально намереваться «максимально наказать», получите огромное сопротивление.

Могут быть амнистированы те, кто держал в руках оружие и боролся против правительства? Были ли такие случаи? Оружие можно сложить, но что делать с людьми?

Смит: Мирное соглашение в Северной Ирландии предусматривало определенные положения, которые сокращали сроки для уже осужденных. Но не было амнистии в отношении людей, совершивших преступления во времена конфликта. В наши дни было бы очень сложно проводить аминистию, поскольку международные конвенции ориентированы на защиту прав жертв, а это значит, что нужно внимательно рассматривать каждый случай преступления.

Андерсон: В Южной Африке насилие совершали с обеих сторон, как со стороны режима апартеида — полиции и силовиков, так и со стороны Африканского Национального Конгресса. Там не было амнистии, но было непреследование. То есть другой процесс — некое перелистывание страницы. Я думаю, что для Украины более релевантным является опыт Северной Ирландии, чем Южной Африки.

«Для Украины более релевантен опыт, когда не может быть амнистии в отношении людей, совершивших преступления во время конфликта»

Изменения конституции и децентрализация

Что вы скажете на то, что Конституция государства — это константа, которая держит страну вместе, и нельзя относиться к ней иначе, чем к чему-то священному и приспосабливать основной закон, скажем, к таким вопросам, как решение конфликта?

Джордж Андерсон, эксперт по медиации по конституционным изменениям, Группа медиации ООН (2012-2013)

Андерсон: Я с уважением отношусь к тому, что конституционная политика может быть сложной, в определенной степени из-за символичности. А символы — самое сложное, с чем приходится иметь дело в конфликтах. Что меня беспокоит в Украине — очень трудно идти на компромиссы, если оглядываться на политику. А политики всегда оглядываются на мнение общественности.

Есть политики здесь, есть политики в России, которые хотят провозгласить, что война закончилась именно на их условиях. В то же время ни России, ни Украине не выгодно откладывать решение конфликта на неопределенный срок. Итак, от политиков требуется смелость, но нужно и осознание этого общественностью.

Если говорить об изменениях в Конституцию, то нас, украинцев, беспокоит следующее: можно понять, почему предоставляются дополнительные права, скажем, отдельной этнической или религиозной группе, чьи права ущемляли. В то же время российско-украинский конфликт искусственный. Поэтому если согласиться на то, чтобы создать отдельные права для «бунтовщиков», это по сути признать, что изменить конституцию можно просто, взяв в руки оружие.

Андерсон: У Украины уже был опыт, как действовать в пределах своей конституции. Скажем, Крым был автономной республикой. Возможно, — я говорю теоретически — надо брать за основу изменений собственные же законы. Когда мы говорим о потенциальных изменениях, касающихся охраны правопорядка, то стоит подумать: а нужны ли новые правила? Можно ли просто действенно применять уже прописанные практики, скажем, по рекрутированию полицейских?

Есть ли какая-то разница в том, как они должны работать в той или иной части страны? В некоторых случаях, возможно, действительно нужны перемены. Но это изменения в конституции?

Одно из преимуществ Украины в том, что речь идет о сравнительно небольшой части населения на оккупированных территориях. И, независимо от того, какой будет соглашение об урегулировании, будут внесены какие-то изменения в конституцию или нет — они не смогут помешать базовому функционированию правительства.

Джордж, вы изучали опыт Украины: на каком этапе мы сегодня находимся в плане децентрализации и реинтеграции?

Украина вовлечена в более широкую работу по децентрализации. Слияние сел и передача ответственности районам. Говоря о Донбассе, кое-что из этого может стать основой для будущей политической структуры. Речь идет, скажем, и о децентрализации правоохранительных органов. Пока полицейское управление не представляет громаду.

Все же сделано несколько интересных вещей о подотчетности региональных начальников полиции, их отношений с громадами. И это хороший пример: решая какие-то вопросы, вы смотрите на список задач и замечаете, что отдельные пункты не такие уж сложные, как вы считали. Видите вещи менее символическими и работаете с деталями.

Другие опасения по децентрализации. А что, если ею могут воспользоваться, превратив в так называемую «феодализацию». Скажем, вместо центральной власти на местах регионом будет заправлять тот, кто нарушает права человека, какой-то такой местный «князь». Пример не из Украины, но касается постконфликтного решения: Чечня получила-таки самоуправление — пусть и в другой форме, но ситуация там хуже, чем в других регионах России.

Я не слышал такого термина, как феодализация, но безусловно, на это обращали внимание, и считаются, когда речь заходит о выборах. Многие страны имеют немало механизмов, которые могут учесть и предотвратить такие вещи.

Смит: На самом деле все это может быть прописано и для этого, скажем, существует Верховный Суд, который может предотвратить такие тенденции.

Иллюстрации: Таша Шварц